改革開放以來,我國實現了6億多人口的脫貧,為人類減貧事業做出重大貢獻。據國務院扶貧辦副主任鄭文凱介紹,按照農民年人均純收入2300元(2010年不變價,相當於每天1美元)的扶貧標準,到2013年年底,我國農村貧困人口有8249萬人;按世界銀行每天生活費1.25美元的標準,我國農村貧困人口大約還有2億多
  對話動機
  10月17日是國際消除貧困日。從2014年開始,我國將每年的10月17日設立為“扶貧日”。改革開放以來,我國實現了6億多人口的脫貧,為人類減貧事業做出重大貢獻。然而,受歷史、自然、社會等因素的影響,貧困狀況依然十分嚴峻。
  多年來,我國在扶貧工作上積累了哪些經驗?如何保證扶貧工作持續發展?《法制日報》記者圍繞這些問題與扶貧問題專家展開了對話。
  對話人
  中國社會科學院農村發展研究所研究員
  吳國寶
  《法制日報》記者餘 飛
  記者:我國的扶貧工作開展多年,“扶貧”可以說是一個耳熟能詳的詞語。在大家對扶貧工作都有充分認識的情況下,國家將每年的10月17日設立為“扶貧日”,此舉背後有何深意?
  吳國寶:我國設立“扶貧日”的原因有兩點,其一在於對國際消除貧困日的具體呼應。1992年,聯合國通過決議將每年的10月17日確定為國際消除貧困日。我國設立“扶貧日”部分地是對國際消貧日的回應;其二是為了進一步動員全社會對貧困人群的關愛,促進我國扶貧事業的發展。
  記者:您剛纔提到促進扶貧事業的發展,您能簡單介紹一下我國扶貧事業取得的成績嗎?
  吳國寶:中國的扶貧成就舉世矚目,被眾多國際機構視為全球減貧的成功典範。突出的成就表現在兩個方面:一是貧困人口大幅度減少;二是大多數居民的教育、健康、公共服務等生活質量顯著提高。
  記者:我國在扶貧事業上取得的成就,可以說是經過了數十年的積累。在一些業內人士看來,從1978年開始,我國的扶貧工作經歷了幾個階段,每個階段的側重點不同。
  吳國寶:如果從1978年開始考察,我國的扶貧工作大體可劃分為三個基本階段:從1978年到1985年屬於改革和經濟增長推動的貧困減緩階段;從1986年至2003年屬於開發性扶貧與經濟增長共同推動的貧困減緩階段;從2004年開始,我國進入了開發性扶貧、經濟增長與社會保障共同作用的階段。
  在第一個階段,改革不適合生產力發展水平的生產關係(主要是農村改革和價格改革)、發展農村鄉鎮企業和提高農業生產率,是貧困減緩的主要因素;第二個階段,我國啟動了大規模有計劃的開發性扶貧,開發性扶貧配以持續的經濟增長,促成了貧困的減緩;第三個階段則是在開發性扶貧和持續經濟增長的基礎上,加強了農村社會保障制度尤其是低保制度,從而進一步完善了我國的扶貧體系。
  這三個階段的轉變,主要與我國的發展環境和貧困人口的特點有關。經過改革開放前幾年的努力,大多數農民解決了溫飽問題,剩餘部分農民難以通過一般性的改革和增長措施來解決其溫飽問題。在這一背景下,國家在1986年啟動了專項扶貧開發計劃,對部分貧困人口集中的區域採取特殊政策、提供特殊幫助來解決貧困問題。到了21世紀初,剩餘的未解決溫飽的農民大部分是喪失勞動能力的,僅僅依靠開發性扶貧已不能解決問題,需要將他們納入低保制度中去解決,這樣就形成了開發性扶貧、經濟增長與社會保障共同作用的扶貧戰略。
  記者:2011年,中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》。這一綱要被認為是十年來我國農村扶貧開發工作的綱領性文件。綱要中提出要把連片特困地區作為新時期扶貧開發主戰場。我國扶貧工作啟動時首先確立了18個貧困片區,隨後定下592個貧困縣,後來又深入到148200個貧困村。從貧困縣、貧困村到連片特困地區,其中的扶貧重點是否發生了一些變化?
  吳國寶:2011年以來,我國扶貧工作突出地發生了兩大變化:一是片區扶貧,使地理上毗鄰、致貧因素相近的集中連片地區可以協調扶貧行動,以提高扶貧的有效性;二是強調精準扶貧,使扶貧的強度和效率提高。
  在我國,貧困片區與貧困重點縣是並存的。片區扶貧尤其是跨區域的片區的扶貧工作,要求在計劃、實施和管理方面進行協調,這對於我國以行政區為基礎的管理體系來說,帶來了很大的挑戰。目前採取的辦法是由一個中央部委作為協調單位來協調一個片區的扶貧計劃,但效果還有待檢驗。
  記者:多年來,社會各界都在關註扶貧工作,其中談的較多的話題是調高貧困線、救濟式扶貧與開髮式扶貧等。
  吳國寶:這是扶貧工作中幾個不同的問題。關於貧困線問題,我們需要根據國民收入和財政收入的變化,適時適量提高貧困線,幫助低收入人群更多地分享國家改革和發展的好處,縮小收入差距,推進社會穩定與和諧發展。
  開髮式扶貧是我國最基本的扶貧方式,是指通過改善貧困地區和貧困人群的自我發展能力,來幫助他們更好地利用發展機會,從根本上擺脫貧困。不過,對於喪失勞動能力的貧困人群、或者遭遇意外的天災人禍引起的貧困,開髮式扶貧則難以奏效,需要通過直接救濟等社保方式來解決他們面臨的問題。
  記者:我們註意到,在圍繞扶貧工作的各種話題中,還有不少負面話題,比如挪用扶貧資金、貧困縣蓋豪華辦公樓等。
  吳國寶:扶貧工作中出現這些問題,主要有三方面原因:貧困縣幹部績效考核制度不完善;扶貧資源配置過程不夠公開;政府單一主導,社會對政府扶貧工作監督難。
  記者:社會關註的問題,應該也是扶貧工作亟待解決的問題。據國務院扶貧辦副主任鄭文凱介紹,按照農民年人均純收入2300元(2010年不變價,相當於每天1美元)的扶貧標準,到2013年年底,我國農村貧困人口有8249萬人;按世界銀行每天生活費1.25美元的標準,我國農村貧困人口大約還有2億多。應該說,我國的扶貧工作任重道遠。在您看來,如何解決當前扶貧工作中的問題,構建合理的扶貧體系?
  吳國寶:簡單來說,合理的扶貧體系需要符合三個基本標準,即:全覆蓋、高效率、可持續。從國內外經驗來看,符合這樣標準的扶貧體系至少需要包含兩個方面的內容:第一,有利於窮人的經濟增長方式、提高窮人的能力、降低與控制窮人的風險相結合的扶貧戰略;第二,政府、社會、企業和窮人共同參與。
  記者:在今年“扶貧日”期間,國務院扶貧辦等部門還積極發動中央和國家機關、軍隊和武警部隊、大中小學校、國有企業、民營企業等單位和個人,特別是動員能源、旅游和電子商務等有關行業投身社會扶貧,營造全社會參與扶貧開發的良好氛圍。目前,也有不少人提出,扶貧工作不能僅靠政府,還需要社會共同參與。
  吳國寶:我完全同意這種看法。我國長期以來政府單一主導的扶貧方式,在扶貧有效性和扶貧資源利用的合理性方面帶來了一些問題。在完善政府扶貧管理的同時,積極引導和鼓勵社會組織參與扶貧,對於促進扶貧創新、提高扶貧效率都是很有裨益的。
  記者:在2011年出台的綱要中,還強調加強法制化建設,加快扶貧立法,使扶貧工作儘快走上法制化軌道。
  吳國寶:在構建合理的扶貧體系中,政策、制度和法律是三個基本的干預工具。法律在確定扶貧的地位、規範扶貧行為和不同利益主體間的關係、保持扶貧工作的持續性方面,起著無可替代的作用。我國尤其需要加強法律在扶貧中的作用。
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  10月17日是國際消除貧困日,聯合國將今年的主題確定為“不丟下一個人:共同思考,共同決定,共同行動,對抗極端貧窮”。
  長期以來,貧困問題一直困擾著人類。消除貧困成為國際社會亟待解決的重要社會問題。為引起國際社會對貧困問題的重視,動員各國採取具體行動,1992年12月22日,第47屆聯合國大會決定將每年的10月17日定為國際消除貧困日。為進一步宣傳和推動全球消除貧困工作,1995年3月,聯合國將1996年定為“國際消除貧困年”。同年12月,聯大又將1997年至2006年定為第一個“國際消除貧困十年”。2000年9月,聯合國千年首腦會議把到2015年將世界極端貧困人口和饑餓人口減半,作為聯合國千年發展目標之一。2008年12月,聯大再次確定2008年至2017年為第二個“國際消除貧困十年”。
  世界銀行將極端貧困定義為每天生活費低於1.25美元。多年來,國際社會為消除貧困作出積極努力,雖然取得效果,但世界各地消除貧困的進展並不平衡,消除貧困仍然任重道遠。目前全球仍有8億多人生活在貧困中。貧困人群也經常是歧視和不公正的受害者,並經常陷入被社會排斥的惡性循環。在今年9月召開的第68屆聯大2015年後發展議程高級別總結會上,聯大主席阿什呼籲制定以消除極端貧困為首要目標、真正具有參與性和包容性、以人為本的2015年後發展議程。  (原標題:扶貧工作亟待法律護航)
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